Depuis au moins quatre ans, les États-Unis mènent une guerre économique de faible intensité contre la Chine, en imposant volée après volée des droits de douane, des contrôles à l’exportation, des blocages d’investissements, des limitations de visas, etc. Mais l’objectif final de Washington dans ce conflit a toujours été flou. Cherche-t-il à imposer des changements spécifiques dans le comportement de Pékin, ou à remettre en question le système chinois lui-même ? Protéger les intérêts de sécurité fondamentaux ou conserver l’hégémonie par tous les moyens ? À renforcer l’Amérique ou à entraver son principal rival ?
Jon Bateman
La réglementation éparpillée de Donald Trump et ses déclarations publiques erratiques ont offert peu de clarté aux alliés, aux adversaires et aux entreprises du monde entier. Les actions de Joe Biden ont été plus systématiques, mais les objectifs américains à long terme sont restés cachés sous l’opacité bureaucratique et les platitudes prudentes.
Vendredi dernier, cependant, un dépôt réglementaire dense (dense regulatory filing) émanant d’une agence fédérale peu connue a donné l’indice le plus fort à ce jour des intentions des États-Unis. Le Bureau of Industry and Security (BIS) a annoncé de nouvelles limites extraterritoriales sur l’exportation vers la Chine de semi-conducteurs avancés, d’équipements de fabrication de puces et de composants de superordinateurs. Ces contrôles, plus que toute autre mesure américaine antérieure, révèlent une volonté résolue de contrecarrer les capacités chinoises à un niveau large et fondamental. Bien qu’il s’agisse d’une mesure de sécurité nationale, le principal préjudice subi par la Chine sera d’ordre économique, à une échelle sans commune mesure avec les préoccupations militaires et de renseignement invoquées par Washington.
Le gouvernement américain a imposé les nouvelles règles après une consultation limitée des pays et entreprises partenaires, ce qui prouve que sa quête d’entrave à la Chine passe bien avant les préoccupations relatives aux répercussions diplomatiques ou économiques.
En bref, les restrictionnistes américains – les penseurs de la somme nulle qui veulent de toute urgence accélérer le découplage technologique – ont remporté le débat stratégique au sein de l’administration Biden. Les voix plus prudentes – les technocrates et les centristes qui préconisent des restrictions progressives sur certains aspects des liens technologiques de la Chine – ont perdu. Ce changement laisse présager des mesures américaines encore plus sévères à venir, non seulement dans le domaine de l’informatique de pointe, mais aussi dans d’autres secteurs (comme la biotechnologie, la fabrication et la finance) jugés stratégiques. Le rythme et les détails sont incertains, mais l’objectif stratégique et l’engagement politique sont maintenant plus clairs que jamais. L’essor technologique de la Chine sera ralenti à tout prix.
Pour comprendre la stratégie qui sous-tend ces nouveaux contrôles, il est utile de se pencher sur ce qui les a précédés. Ces dernières années, une multitude de mesures américaines ont limité le flux de technologies en provenance et à destination de la Chine. La principale d’entre elles est la liste des entités, qui interdit aux entreprises désignées d’importer des produits américains sans licence. Le nombre d’entreprises chinoises uniques figurant sur cette liste a quadruplé, passant de 130 à 532, entre 2018 et 2022. Les principales entreprises chinoises de puces, les organisations de supercalculateurs et les vendeurs de logiciels et de matériel ont tous atterri sur la liste. Malgré cela, le BIS a exercé son pouvoir discrétionnaire pour autoriser de grandes quantités d’exportations non sensibles vers des entreprises figurant sur la liste.
Une entreprise chinoise, Huawei, a été confrontée à une version unique et surchargée de la liste des entités. Le BIS a ciblé Huawei avec une forme élargie de sa « règle sur les produits directs étrangers », une réglementation puissante qui confère aux contrôles des exportations américaines une plus grande portée extraterritoriale. Les contrôles américains à l’exportation s’appliquent principalement aux articles d’origine américaine, mais la règle sur les produits étrangers directs en étend le champ d’application pour couvrir les articles non américains fabriqués à l’aide de technologies américaines. En tirant parti de la position centrale de l’Amérique dans la chaîne d’approvisionnement mondiale en puces, la BRI a contraint les concepteurs et les fabricants de semi-conducteurs de pays tiers à limiter leurs ventes à Huawei. Les puces de pointe étaient interdites, tandis que les puces moins avancées étaient autorisées. Ces contrôles ont gravement blessé Huawei.
Ces restrictions antérieures étaient provocantes en leur temps, mais elles reflétaient au moins un certain sens de la proportion. Les nouveaux contrôles à l’exportation, cependant, sont différents. Ils soumettent effectivement toute la Chine à la règle spéciale autrefois réservée à Huawei. Les semi-conducteurs avancés de n’importe quel pays seront présumément refusés à toutes les entreprises chinoises, même celles qui n’ont pas de liens directs avec l’armée ou les services de renseignement de Pékin. Entre autres conséquences, cela entravera le développement et le déploiement de l’intelligence artificielle (IA) dans tout le pays, ce qui freinera les progrès de la Chine dans les domaines du commerce électronique, des véhicules autonomes, de la cybersécurité, de l’imagerie médicale, de la découverte de médicaments, de la modélisation du climat et bien d’autres encore. Le secteur chinois des semi-conducteurs est incapable de produire les puces de pointe utilisées dans les applications d’IA. Et la BRI entend bien que cela reste ainsi : Ses contrôles bloqueront les achats chinois d’équipements de fabrication de puces, même vieux de plusieurs années, et empêcheront le personnel américain de fournir une assistance ou un savoir-faire.
Pour justifier cette escalade spectaculaire, la BRI utilise les mêmes vieux arguments de sécurité nationale. Son classement prend soin de dépeindre l’informatique haut de gamme chinoise comme une menace militaire urgente. Les armes nucléaires sont invoquées 16 fois, au motif que les processeurs haut de gamme facilitent leur conception et peuvent être « intrinsèquement résistants aux radiations ». L’intelligence artificielle est citée comme un outil de surveillance. Tout cela est factuellement vrai. Pourtant, le BIS n’aborde jamais le fait fondamental que les semi-conducteurs et l’IA sont tous deux des outils à double usage et à usage général. En effet, ils constituent les éléments de base d’une économie avancée et compétitive au niveau mondial. Les refuser à la Chine est en fait une forme d’endiguement économique.
Certes, les nouveaux contrôles ne vont pas jusqu’à un embargo total sur les puces. Les entreprises chinoises peuvent toujours importer des semi-conducteurs de moindre importance utilisés dans les voitures, les grille-pains et bien d’autres choses encore. En outre, le BIS n’a pas encore imposé de contrôles aussi stricts dans d’autres domaines technologiques, tels que la biotechnologie, qui pourraient être moins enclins au découplage pour des raisons technologiques, économiques ou politiques. Mais la dernière initiative du gouvernement américain révèle un état d’esprit stratégique qui ne peut manquer d’influencer la future politique technologique de la Chine. Les responsables américains se sont concentrés sur les menaces possibles, ont imposé des mesures disproportionnées, ont minimisé les complications et ont forcé les autres à se conformer. Cet état d’esprit garantit pratiquement la poursuite de la marche vers un découplage technologique généralisé. Même les flux de capitaux américains vers la Chine, que M. Trump s’est efforcé de développer alors qu’il sévissait simultanément sur les liens technologiques, sont désormais confrontés à de nouvelles formes de pression fédérale.
De nombreux décideurs et analystes américains se réjouiront d’un nouveau découplage. Ils affirment à juste titre que la stratégie de Pékin, qui consiste à voler la propriété intellectuelle, à accorder des subventions cachées et à pratiquer une discrimination réglementaire furtive depuis des décennies, a joué un rôle important dans le progrès technologique chinois. Ils notent à juste titre que la Chine a utilisé ses prouesses croissantes pour écraser les dissidents et les minorités, menacer ses voisins, soutenir des autocrates étrangers, mener des opérations d’espionnage et d’influence, asseoir sa domination du marché et préparer le terrain pour de futurs sabotages ou coercitions numériques. Et ils peuvent affirmer à juste titre que la plupart des restrictions américaines précédentes – mais pas toutes – étaient raisonnables et efficaces.
Pourtant, la dernière mesure prise par les États-Unis risque d’éroder certaines des conditions mêmes qui ont permis les succès précédents. Jusqu’à présent, les alliés et les partenaires étaient plus ou moins disposés à suivre l’exemple des États-Unis, la Chine s’est révélée incapable de réagir avec force, le secteur privé s’est suffisamment bien adapté et les technocrates américains ont eu la possibilité de façonner les détails politiques clés. La prochaine phase de découplage pourrait toutefois être plus imprévisible et plus risquée. L’audace croissante des actions unilatérales des États-Unis et l’adhésion ouverte de Washington à une stratégie de quasi-contrôle susciteront des réactions de la part de nombreux acteurs. Cela pourrait finalement mettre en branle des forces qui échappent au contrôle des responsables de la sécurité nationale des États-Unis.
Quatre groupes différents vont définir ce qui va se passer :
Le groupe d’acteurs le plus important est celui des alliés et partenaires des États-Unis. Ils se conformeront bien sûr aux nouveaux contrôles des exportations, en raison du long bras de la loi américaine. Mais Washington ne peut se permettre de se contenter d’une obéissance à contrecœur, car les contrôles à l’exportation ne sont qu’une partie du programme technologique international des États-Unis. Les États-Unis ont cruellement besoin que d’autres nations coordonnent leur politique industrielle, partagent leurs renseignements économiques, harmonisent les réglementations numériques, fassent pression sur Pékin au sujet de préoccupations communes et envisagent collectivement un ordre économique futur. Cela nécessite des négociations difficiles.
Les États-Unis se sont efforcés, par exemple, de lancer une alliance « Chip 4 » avec la Corée du Sud, Taïwan et le Japon, qui dominent ensemble une grande partie de l’industrie des semi-conducteurs. Mais le projet a été miné par des conflits internes, et il doit maintenant surmonter l’indignation de Séoul face à l’exclusion de ses entreprises d’un nouveau crédit d’impôt américain pour les véhicules électriques. Washington a également tenté de rédiger un code de conduite sur les droits de l’homme pour les contrôles à l’exportation aux côtés du Canada, de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, mais dix mois se sont écoulés sans résultat public. Le Conseil américano-européen du commerce et de la technologie a été plus productif. Le cadre économique indo-pacifique, moins. Les efforts multilatéraux ambitieux, comme l’espoir des États-Unis de réformer l’Organisation mondiale du commerce, n’ont pas encore pris leur essor.
Les derniers contrôles américains des exportations sapent ces dialogues de deux manières. En révélant le maximalisme de la campagne de Washington contre la technologie chinoise, cette mesure va aiguiser les débats dans les capitales alliées sur la question de savoir si les objectifs des États-Unis correspondent à leurs propres intérêts politiques et économiques. Et en faisant jouer les muscles unilatéraux avec autant de force, les contrôles jetteront le doute sur la volonté des États-Unis de prendre en compte des intérêts divergents. (Les responsables américains ont imposé les nouveaux contrôles alors que les consultations internationales étaient encore en cours, sans obtenir d’accords spécifiques).
La Chine, bien sûr, réagira également. Il est peu probable que des représailles symétriques – par exemple, le blocage des importations américaines de minéraux essentiels ou des sanctions à l’encontre d’entreprises clés telles que Microsoft, Apple ou Tesla – se produisent. La Chine a beaucoup à perdre de telles actions, et son économie est déjà confrontée à d’importants vents contraires. Pékin pourrait plutôt riposter de manière plus subtile, peut-être en ralentissant les approbations réglementaires ou en sapant le récent accord américano-chinois sur les normes comptables des sociétés publiques. La plus grande menace serait les représailles chinoises contre les alliés et partenaires des États-Unis – comme la Corée du Sud, le Japon ou Taïwan – qui doivent appliquer les contrôles de Washington. La Chine a plus de poids contre ces pays et voudra enfoncer un coin dans la coalition économique des États-Unis.
La Chine pourrait également déposer une plainte auprès de l’OMC. De nombreux responsables de la sécurité nationale des États-Unis lèveront les yeux au ciel devant ce processus lourd et partiellement brisé, mais ses conséquences à long terme ne doivent pas être négligées. Une grande partie de l’édifice de la politique techno-nationaliste américaine – des contrôles à l’exportation aux tarifs douaniers en passant par les listes noires – va plus ou moins à l’encontre de l’interdiction générale de la discrimination fondée sur le pays prévue par l’OMC. Les États-Unis justifient leurs actions en interprétant de manière extensive l’ »exception de sécurité nationale », mais ils ont sagement évité de tester cet argument dans le cadre d’un règlement officiel des différends. Une décision de l’OMC en 2019 concernant la Russie et l’Ukraine jetterait un réel doute sur l’interprétation américaine, à la fois en tant que question générale et appliquée à ces nouveaux contrôles à l’exportation. Une décision défavorable susciterait des inquiétudes parmi les acteurs favorables à l’OMC, tels que l’Union européenne et une grande partie du Sud. En outre, une perte importante pour les États-Unis pourrait éroder davantage l’engagement américain envers le système commercial ouvert, mettant finalement en péril sa viabilité, alors même qu’il n’existe encore aucun plan pour ce qui pourrait le remplacer.
L’adoption par les États-Unis d’un quasi-contrôle ne surprendra pas Xi Jinping. Mais cela l’aidera certainement à promouvoir le discours de longue date de Pékin selon lequel les États-Unis hégémoniques cherchent à étouffer le développement normal de la Chine. De nombreux pays pourraient être réceptifs à cet argument, à en juger par la réponse tiède du Sud aux sanctions et aux restrictions commerciales imposées par les États-Unis à la Russie. La Chine peut également dépeindre les contrôles à l’exportation américains comme une entrave aux progrès sur les défis mondiaux communs. Elle peut citer, par exemple, le besoin des chercheurs chinois d’utiliser des superordinateurs pour le développement de vaccins et la science du climat. (Un récent décret de M. Biden a défini les « énergies propres avancées » et les « technologies d’adaptation au climat » comme des « domaines affectant la sécurité nationale des États-Unis » qui peuvent justifier des mesures restrictives).
Le secteur privé mondial représente un autre ensemble important d’acteurs. Il est bien connu que les contrôles à l’exportation américains incitent les entreprises à échapper à la juridiction américaine en délocalisant leurs opérations. De même, la règle sur les produits étrangers directs encourage une purge plus complète de la technologie américaine tout au long d’une chaîne d’approvisionnement mondiale. Il est vrai que cela est difficile à réaliser. Quoi qu’il en soit, les acteurs privés réagiront au signal de risques géopolitiques accrus que constituent les nouveaux contrôles à l’exportation. Washington a révélé une intention claire de supprimer les avancées technologiques chinoises et une volonté de supporter des coûts économiques croissants pour y parvenir.
Les entreprises et les investisseurs se rendront compte que le découplage est loin d’avoir atteint son point d’arrêt. Les entreprises s’attendront à un large éventail de restrictions de suivi, non seulement un contrôle plus strict des investissements sortants et des règles relatives aux données transfrontalières, mais aussi d’autres mesures non définies encore à l’horizon. Ces mesures auront un effet paralysant sur le commerce entre les États-Unis et la Chine, et peut-être même sur les liens financiers, dans de nombreux secteurs.
Certains responsables politiques américains pourraient se réjouir de cette évolution. Des personnalités, de Mike Pompeo à Christopher Wray en passant par Mark Warner, ont exhorté les entreprises américaines à repenser leurs liens avec la Chine à la lumière du vol de propriété intellectuelle, d’une éventuelle crise taïwanaise et d’autres risques commerciaux. Mais Washington pourrait finir par obtenir plus que ce qu’il a négocié. De nombreux acteurs privés se sont lassés d’un processus politique américain qui est parfois opaque, imprévisible, irrégulier et même mal informé. Face à cette incertitude, les entreprises (et les institutions académiques) peuvent se retirer des domaines bénins et bénéfiques de l’engagement entre les États-Unis et la Chine. Le secteur privé pourrait finalement choisir d’accélérer son propre découplage, qui pourrait être plus large, plus rapide et plus chaotique que ce que les responsables politiques américains ont prévu.
Les entreprises et les universités américaines pourraient refuser les candidats chinois hautement qualifiés qui ne posent aucun risque réel pour la sécurité nationale mais qui seraient néanmoins soumis à des contrôles vagues et onéreux en matière de visas, de contrôles des « exportations présumées » ou de sécurité de la recherche. Les organisations américaines pourraient ralentir leur adoption de technologies innovantes (les drones, par exemple) en raison du risque croissant d’interdiction des équipements chinois et du manque d’alternatives compétitives. Les entreprises américaines peuvent ne pas réussir à mettre de nouveaux produits sur le marché si la Chine offre le site de fabrication le plus viable, mais qu’il y a trop de risques réglementaires (liés à un éventuel filtrage des investissements sortants, aux règles de protection des données, aux droits de douane, et plus encore) pour justifier des investissements à long terme dans ce pays. Dans ces scénarios et dans d’autres, l’instabilité de l’environnement politique américain force les acteurs privés à aller au-delà ou à devancer ce que les décideurs politiques peuvent réellement vouloir, nuisant ainsi aux intérêts américains.
Enfin, les nouveaux contrôles à l’exportation auront des répercussions sur le système politique américain. M. Biden espère probablement repousser les attaques des Républicains qui lui reprochent d’être faible sur la Chine. Cela peut être utile lors des élections de mi-mandat de novembre, mais à long terme, c’est un jeu de dupes. Les mesures anti-chinoises ont été un cliquet à sens unique : Chaque nouvelle restriction ou sanction ne fait que faire monter les enchères pour la suivante, renforçant ainsi la position des partisans de la ligne dure. Des appels seront bientôt lancés pour élargir ces contrôles à l’exportation et utiliser des armes encore plus puissantes, comme la liste des ressortissants spécialement désignés, contre les grandes entreprises chinoises.
Si Biden n’est pas encore prêt à prendre ces mesures, il aura de plus en plus de mal à expliquer pourquoi. Ni lui ni aucun autre dirigeant américain n’a fait d’effort sérieux pour éduquer le peuple américain sur les coûts et les risques du découplage. Au contraire, le discours populaire et l’énergie politique favorisent massivement les partisans de la restriction.
Les républicains ont fait du dénigrement de la Chine un élément central de leur image de marque, et peu de démocrates sont intéressés par la remise en question de leurs prémisses ou par la présentation de compromis possibles. De nombreux chefs d’entreprise pensent différemment, mais ils ont perdu leur influence politique et ils le savent. La plupart d’entre eux choisissent de faire profil bas, en offrant des plaidoyers discrets et des commentaires techniques lors de l’élaboration des règles. (La Semiconductor Industry Association s’est contentée de dire qu’elle « évaluait l’impact des nouveaux contrôles à l’exportation », qui ont été imposés avant la période officielle de commentaires).
En bref, pas une seule personnalité politique de premier plan n’est apparue comme une voix majeure de prudence en matière de découplage. Tant qu’il en sera ainsi, de nouveaux contrôles sévères ne feront que consolider la domination du discours dominant par les partisans de la restriction et renforceront l’élan en faveur de la poursuite de ces mesures.
Le découplage technologique de la Chine mené par les États-Unis a eu d’énormes conséquences en quelques années seulement. Il a remodelé les relations internationales, bouleversé l’ordre économique mondial et transformé la politique technologique de nombreux pays. Dans ce jeu à fort enjeu, Washington a été à la fois un joueur et un croupier, jouant ses propres coups tout en limitant les choix des autres. Aujourd’hui, les États-Unis ont fait le grand saut en misant comme jamais auparavant et en jouant cartes sur table.
Le pari décisif des États-Unis est de bloquer ouvertement le chemin de la Chine pour qu’elle devienne un pair économique avancé, même en prenant des risques importants pour les intérêts des États-Unis et de leurs alliés. Les États-Unis vont probablement prendre des mesures plus importantes à l’avenir. Mais pour l’instant, Washington doit attendre de voir comment les autres jouent leurs cartes.
Jon Bateman is a senior fellow in the Technology and International Affairs Program at the Carnegie Endowment for International Peace.