Pourquoi la normalisation entre l’Arabie saoudite et Israël n’aura pas lieu

– Le président américain Joe Biden reçu à Jeddah, en Arabie Saoudite, juillet 2022 par le roi Salman Bin Abdelaziz. DR

Les États-Unis semblent envisager sérieusement un accord au Moyen-Orient qui normaliserait les relations entre l’Arabie saoudite et Israël. Joe Biden nourrit l’espoir qu’un tel accord pourrait conduire à un Moyen-Orient plus intégré, plus prospère et plus pacifique.

Par Dalia Dassa Kaye

Des avancées visibles confirment les rumeurs : à la mi-juillet, le chef des services de renseignement israéliens s’est rendu à Washington pour discuter de l’accord potentiel avec des responsables de la Maison-Blanche et de la CIA, et plus tard dans le mois, Joe Biden a envoyé Jake Sullivan en Arabie saoudite pour discuter du plan avec le dirigeant de facto du royaume, Mohammed bin Salman. Joe Biden veut un accord d’ici la fin de l’année

En principe, la vision de Biden mérite d’être soutenue. Israël et l’Arabie saoudite ont discrètement renforcé leurs liens ces dernières années, mais un accord formel stimulerait considérablement l’objectif de longue date d’Israël d’être pleinement accepté dans le monde arabe et libérerait un nouveau potentiel économique dans la région. Les contours de cet accord semblent toutefois indiquer qu’il ne ferait pas réellement progresser la paix au Moyen-Orient. En fait, il pourrait même aggraver la situation.

Riyad souhaiterait obtenir trois contreparties de la part de Washington : des ventes d’armes plus avancées, telles que le système de missiles Terminal High Altitude Area Defense ; une garantie de sécurité de type OTAN ; et une assistance américaine pour un programme nucléaire civil qui pourrait permettre à l’Arabie saoudite d’enrichir de l’uranium sur son propre territoire.

Malgré tous les problèmes qu’entraînerait un nouvel accord sur les armes dans une région instable, les ventes d’armes seraient probablement l’élément le moins controversé d’un tel accord. Au début de sa présidence, Joe Biden s’est engagé à réduire les ventes d’armes à l’Arabie saoudite. Mais il a approuvé de nouvelles ventes d’armes pour plusieurs milliards à la suite d’un voyage à Djeddah à l’été 2022, et à l’époque, le Congrès ne s’y est pas opposé.

Les deux autres exigences de l’Arabie saoudite, cependant, déclencheraient probablement une réaction bipartisane plus importante de la part du Congrès. Washington n’a même pas de pacte formel de défense mutuelle qui l’engage à défendre Israël, et encore moins un État arabe. Les États-Unis coopèrent à des programmes nucléaires civils avec d’autres États du Golfe, tels que les Émirats, mais ces accords n’autorisent pas l’enrichissement d’uranium au niveau national. Aux États-Unis, l’Arabie saoudite n’a jamais été le partenaire le plus populaire. La réputation de régime autoritaire de Riyad s’est encore renforcée au cours de ses sept années d’intervention brutale dans la guerre civile au Yémen et après le meurtre sauvage de Jamal Khashoggi en 2018.

1. Biden pense peut-être qu’un effort de paix dans la région – qui soutiendrait les Palestiniens et apprivoiserait Benjamin Netanyahou – vaudrait un prix aussi élevé de la part des États-Unis. Il se peut aussi qu’il pense que, dans la perspective de sa campagne de réélection en 2024, il a besoin d’une grande victoire au Moyen-Orient pour justifier ce qui est par ailleurs un changement qui laisse perplexe : en tant que candidat à la présidence en 2020, Joe Biden s’est engagé à changer la politique américaine et à faire de l’Arabie saoudite un « paria », mais en juillet dernier, il a tapé dla main sur l’épaule du prince héritier. Il peut aussi estimer que l’accord profitera aux États-Unis en réduisant l’influence de l’Iran et en bloquant les efforts de la Chine pour rééquilibrer le pouvoir dans la région en sa faveur.

Les responsables de l’administration doivent avoir de grands espoirs dans un accord s’ils le défendent face à une opposition intérieure quasi certaine et à des compromis inconfortables sur les valeurs américaines. Toutefois, aucun des avantages supposés n’est susceptible de découler de cet accord, tel qu’il a été annoncé. En fait, le Moyen-Orient n’est plus aussi favorable que par le passé à de tels accords.

L’idée qu’un accord israélo-saoudien puisse modifier substantiellement la région révèle que l’administration Biden travaille à partir d’un manuel de jeu dépassé dans lequel les accords grandioses et les poignées de main télévisées modifient le Moyen-Orient pour de bon. Cet accord particulier n’est pas seulement un pari à long terme. Il pourrait également être dangereux, à la fois pour la région et pour les Etats-Unis.

DOUBLE TROUBLE

Friedman a suggéré qu’un accord israélo-saoudien pourrait être un « double problème », incitant Netanyahou à abandonner sa coalition de droite dure au profit d’alliés centristes et faisant progresser la solution de deux États. Riyad attendra certainement des concessions substantielles de la part d’Israël sur le front palestinien pour envisager un accord. Mais les espoirs qu’un accord puisse réellement bénéficier aux Palestiniens ne correspondent pas à la réalité.

1. Netanyahou n’a pas manifesté d’intérêt sérieux pour des mesures tangibles visant à préserver la possibilité d’une solution à deux États. Il a toujours affirmé que la paix avec le monde arabe découlait de la force d’Israël, et non de ses compromis. M. Netanyahou a présenté l’accord potentiel comme « un pivot de l’histoire », mais il a ensuite ouvertement ridiculisé l’idée qu’il puisse envisager des concessions significatives aux Palestiniens. Il a qualifié la question palestinienne de simple « case à cocher » et a réitéré son opposition à la création d’un État palestinien.

1. Netanyahou n’a manifesté aucun intérêt sérieux pour des mesures tangibles visant à préserver la possibilité d’une solution à deux États. Il a toujours affirmé que la paix avec le monde arabe découlait de la force d’Israël, et non de ses compromis. M. Netanyahou a présenté l’accord potentiel comme « un pivot de l’histoire », mais il a ensuite ouvertement ridiculisé l’idée qu’il puisse envisager des concessions significatives aux Palestiniens. Il a qualifié la question palestinienne de simple « case à cocher » et a réitéré son opposition à la création d’un État palestinien.

1. Netanyahou peut penser qu’il peut conclure un accord avec Riyad en n’obtenant que des avancées cosmétiques pour les Palestiniens. Mais il n’est pas certain que ce type d’accord tienne la route. Riyad teste déjà la détermination de Netanyahou. Le 12 août, l’Arabie saoudite a chargé son ambassadeur en Jordanie de servir d’envoyé non résident auprès de l’Autorité palestinienne et de consul général à Jérusalem, signalant ainsi son soutien continu à un État palestinien. Le ministre israélien des affaires étrangères a toutefois déclaré qu’Israël n’autoriserait pas l’ouverture d’un consulat saoudien à Jérusalem ; Israël s’oppose à toute représentation diplomatique des Palestiniens dans la ville.

Dans le cadre d’un accord, Joe Biden, ainsi que des sénateurs démocrates tels que Chris Van Hollen (Maryland) et Tim Kaine (Virginie), attendraient d’Israël qu’il abandonne ses projets d’annexion de la Cisjordanie, qu’il démantèle les avant-postes illégaux, qu’il gèle la construction des colonies et qu’il remette aux Palestiniens certaines zones de Cisjordanie encore contrôlées par Israël. Il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que la coalition politique de Netanyahou, extrêmement à droite, accepte de telles conditions. Certains de ses alliés ont déjà exprimé leur opposition à de telles concessions aux Palestiniens.

L’administration Biden peut penser qu’un accord pourrait inciter M. Netanyahou à modérer sa position sur les Palestiniens, à abandonner sa coalition actuelle et à former un nouveau gouvernement avec des partis plus centristes. Mais les politiciens israéliens centristes ne font pas confiance à M. Netanyahou ; fin juillet et à nouveau à la mi-août, Yair Lapid a déclaré qu’il n’avait pas l’intention de rejoindre un gouvernement Netanyahou. Il est également improbable que M. Netanyahou prenne le risque d’organiser de nouvelles élections alors que son gouvernement cherche à limiter l’indépendance du système judiciaire israélien, un objectif qui aide M. Netanyahou dans ses propres affaires de corruption. En réalité, un accord avec l’Arabie saoudite pourrait contribuer à alléger la pression politique exercée sur M. Netanyahou après des mois de protestations publiques sans précédent. Une pression en faveur d’un accord israélo-saoudien aurait non seulement peu de chances d’apporter des avantages sérieux aux Palestiniens, mais elle risquerait également de soutenir le Premier ministre israélien en difficulté et d’affaiblir le mouvement de démocratie populaire au sein du pays.

JE NE VOUS APPARTIENS PAS

Les États-Unis pourraient également demander à l’Arabie saoudite de prendre des engagements qui lieraient davantage Riyad à Washington. M. Biden devrait demander à l’Arabie saoudite d’empêcher la Chine d’établir une base militaire dans le Golfe, de limiter son utilisation de la technologie Huawei et de fixer le prix de son pétrole en dollars plutôt qu’en renminbi. Mais il est illusoire d’espérer qu’un accord de normalisation puisse ramener l’Arabie saoudite dans le giron de Washington et la faire sortir de l’orbite de la Chine.

Les investissements de la Chine dans les infrastructures et les technologies du Moyen-Orient, ainsi que ses échanges commerciaux avec la région et ses importations de pétrole, ont grimpé en flèche au cours de la dernière décennie. L’Arabie saoudite, quant à elle, reconnaît de plus en plus la valeur de la Chine en tant que partenaire stratégique. Alors que les liens de la Chine avec la région restent essentiellement économiques et que les États-Unis continuent de la dominer sur le plan militaire, Riyad a manifesté un intérêt croissant pour les technologies militaires chinoises, en particulier les drones et les missiles. Le manque d’intérêt de la Chine pour l’ingérence dans les affaires intérieures des pays du Moyen-Orient ou l’examen minutieux de leur bilan en matière de droits de l’homme en fait également un partenaire attrayant pour les Saoudiens.

Même si M. Biden parvient à obtenir de Riyad qu’il accède à des demandes américaines spécifiques, il ne peut pas s’attendre à ce que l’Arabie saoudite érode ses relations solides et en pleine expansion avec la Chine. Il est également peu probable que les Saoudiens abandonnent leurs récentes initiatives visant à apaiser les tensions avec l’Iran. L’espoir qu’un accord de normalisation israélo-saoudien puisse renforcer l’opposition de la région à l’Iran va à l’encontre de la dynamique actuelle. En avril 2023, Pékin a négocié un accord irano-saoudien visant à rétablir les relations diplomatiques après une rupture de sept ans. Par la suite, les deux gouvernements ont rouvert leurs ambassades et repris les visites officielles

Riyad a une forte motivation sous-jacente pour travailler plus étroitement avec Téhéran. Toute escalade des tensions entre l’Iran et les États-Unis ou Israël pourrait placer l’Arabie saoudite dans le collimateur de l’Iran. C’est déjà le cas : après le retrait des États-Unis de l’accord sur le nucléaire iranien en 2018, des militants soutenus par l’Iran ont attaqué des installations pétrolières saoudiennes. L’Arabie saoudite reconnaît que la consolidation des relations avec l’Iran pourrait l’aider à se protéger contre de futures attaques, et le mouvement correspondrait à un modèle plus large de désescalade dans la région. La détente avec l’Iran et les relations avec la Chine sont bien trop importantes pour que les Saoudiens les abandonnent au profit d’une alliance plus monogame avec les États-Unis

ATTENTION À L’ANGLE MORT

L’un des principaux piliers de la stratégie de sécurité nationale publiée par Joe Biden en octobre 2022 est l’idée que les partenaires des États-Unis au Moyen-Orient doivent en faire plus pour que les États-Unis puissent en faire moins, réduisant ainsi le risque d’interventions militaires coûteuses. Comme l’explique le document, « un Moyen-Orient plus intégré qui donne à nos alliés et partenaires les moyens d’agir fera progresser la paix et la prospérité régionales, tout en réduisant les demandes de ressources que la région fait peser sur les États-Unis à long terme »

L’accord israélo-saoudien proposé semble renverser cette stratégie, en risquant d’entraîner les États-Unis dans un enchevêtrement plus profond et de renforcer leurs engagements en matière de sécurité vis-à-vis d’un partenaire dont l’histoire est marquée par des ingérences régionales erratiques et dangereuses

Il semble également supposer que si les États-Unis donnent les bonnes garanties, les partenaires s’aligneront et Washington reprendra la place qui lui revient en tant qu’intermédiaire du pouvoir au Moyen-Orient. Mais cet espoir est presque certain d’être déçu. Les puissances régionales de plus en plus affirmées ne veulent plus jouer les seconds rôles face à Washington. Elles poursuivent leurs propres intérêts de manière plus agressive, qui peuvent ou non s’aligner sur ceux des Etats-Unis. L’accord potentiel suppose également un type de partenaire israélien qui pourrait ne plus exister. Pendant des décennies, les dirigeants américains ont supposé que si Israël se voyait offrir les bonnes incitations – l’acceptation par le monde arabe figurant en bonne place sur la liste -, il ferait des concessions territoriales en échange de la paix. Cette formule a fonctionné lors des accords de paix de Camp David avec l’Égypte il y a plus de 40 ans, mais il est peu probable qu’elle fonctionne aujourd’hui. Les grands accords régionaux qui ne tiennent pas compte des nouvelles réalités de la politique intérieure israélienne sont déconnectés de la réalité et risquent même de renforcer les extrémistes politiques du pays, qui gagnent déjà du terrain

L’accord avec l’Arabie saoudite que M. Biden semble envisager exigerait un prix élevé, probablement sans apporter de réels avantages à son héritage.

Il est peu probable qu’il améliore les relations israélo-palestiniennes, qu’il contienne la Chine ou l’Iran, ou qu’il réduise les conflits régionaux. Ce n’est pas le moment de pousser Israël et l’Arabie saoudite à normaliser leurs relations. L’administration Biden devrait réexaminer son projet d’accord de normalisation ; les contours qu’elle en a donnés ne font que révéler que Washington a de profondes lacunes en ce qui concerne l’évolution du Moyen-Orient.

DALIA DASSA KAYE est Senior Fellow au UCLA Burkle Center for International Relations.

Traduit de l’américain par Brahim Madaci