Selon Briand FINUCANE, conseiller principal du programme américain de l’International Crisis Group et chercheur principal non résident du Reiss Center on Law and Security de la NYU School of Law, les fondements juridiques de l’opération américaine en Syrie sont incertains.
Par Briand FINUCANE*
Les lois nationales américaines et internationales limitent le déclenchement de la guerre. En principe, le président ne peut donc pas recourir unilatéralement à la force militaire quand il le souhaite. Le droit américain prévoit des exceptions pour les cas d’autodéfense et les conflits approuvés par le Congrès, et le droit international autorise également l’autodéfense et la force approuvée par le Conseil de sécurité des Nations unies. Mais comme le Congrès et le Conseil de sécurité des Nations unies sont réticents à approuver les conflits pour des raisons politiques, le gouvernement américain a trouvé des moyens sophistiqués pour contourner ces institutions. Cela n’est nulle part plus clair qu’en Syrie, où les administrations américaines successives se sont livrées à d’habiles manœuvres juridiques pour faire entrer un large éventail d’opérations américaines dans le cadre des lois nationales. La raison initiale de l’entrée en guerre en Syrie en 2014 était de combattre Daech (ISIS) et Al-Qaïda. Bien que le Congrès n’ait pas autorisé à l’avance la campagne contre ISIS, il a par la suite affecté des fonds aux opérations américaines de lutte contre ISIS. Pourtant, depuis 2016, les forces américaines en Syrie ont également combattu une poignée d’autres ennemis sans autorisation du Congrès ni même débat.
En un sens, les États-Unis se sont peut-être mis au pied du mur en Syrie. Les observateurs attentifs de la situation (y compris ma propre organisation, l’International Crisis Group) soutiennent que les quelques centaines de soldats américains présents sur le terrain pour lutter contre ISIS ont joué un rôle essentiel dans la préparation du nord-est de la Syrie à ce qui pourrait bien être une mêlée générale sanglante en cas de retrait. Idéalement, l’exécutif travaillerait avec le Congrès sur une nouvelle législation qui définirait clairement les contours des activités militaires américaines en Syrie. Dans le même temps, il ne semble pratiquement pas probable que l’administration Biden, qui estime avoir déjà l’autorité nécessaire pour ces activités et a exprimé son intention de maintenir la présence de ces troupes, demande cette autorisation au Congrès. Il n’y a pas non plus beaucoup de chances que le Congrès, qui est divisé sur le maintien de la présence américaine en Syrie et qui a pris l’habitude d’esquiver ses responsabilités en matière de guerre et de paix, procède à un vote conséquent sur les opérations américaines en Syrie.
Mais même si le résultat est que l’administration maintient son cap actuel en Syrie, les contorsions juridiques que le gouvernement américain a prises là-bas ne devraient pas être autorisées à devenir un précédent. Afin d’éviter que cela ne se produise, il est important de reconnaître les innombrables façons dont le gouvernement américain a étendu son autorité actuelle et d’envisager comment un cadre revigoré pour l’engagement du Congrès pourrait éviter que les administrations futures prennent des libertés similaires dans des scénarios similaires.
CE QUE DIT LA LOI
En vertu du droit international, la Charte des Nations unies interdit le recours à la force et confie au Conseil de sécurité la responsabilité de l’autoriser au service du maintien de la paix et de la sécurité internationales. L’exercice du « droit naturel de … légitime défense », consacré par l’article 51 de la charte, constitue une exception à cette interdiction. Ces mesures défensives doivent être à la fois nécessaires et proportionnées à la menace, et elles doivent être signalées au Conseil de sécurité dans ce que l’on appelle les « lettres de l’Article 51 ».
L’article I de la Constitution des États-Unis, quant à lui, donne au Congrès le pouvoir de « déclarer la guerre ». Le Congrès a exercé ce pouvoir par le biais de déclarations de guerre formelles (comme en 1941 contre le Japon) et, au cours des dernières décennies, par l’équivalent fonctionnel d’autorisations statutaires pour l’utilisation de la force militaire. Par exemple, les États-Unis ont mené la guerre contre le terrorisme principalement en vertu de l’autorisation de guerre au libellé très large adoptée par le Congrès une semaine après le 11 septembre, l’autorisation de 2001 pour l’utilisation de la force militaire, ou AUMF. Destinée à l’origine à permettre à l’armée américaine de combattre les responsables des attaques terroristes (dont au moins Al-Qaïda), cette autorisation ne spécifie pas explicitement l’ennemi et a donc été utilisée par le pouvoir exécutif au cours des 20 années qui ont suivi pour justifier les opérations militaires américaines contre un nombre toujours plus grand de groupes, dont beaucoup n’existaient même pas en 2001.
Outre les conflits autorisés par le Congrès, le président dispose d’une certaine autorité indépendante pour recourir à la force en vertu de l’article II de la Constitution, qui fait du président le commandant en chef de « l’armée et de la marine des États-Unis ». Bien que la portée de cette autorité soit contestée, elle inclut la défense des États-Unis et des forces américaines contre une attaque soudaine.
Afin d’empêcher le président d’utiliser cette autorité pour faire la guerre de son propre chef, le Congrès a adopté en 1973, au cours des derniers jours de la guerre du Vietnam, la résolution sur les pouvoirs de guerre. En vertu de cette loi, en l’absence d’autorisation du Congrès, le président doit faire un rapport dans les 48 heures lorsque les forces américaines sont introduites dans des « hostilités » (ce que l’exécutif interprète comme incluant les frappes aériennes et les échanges de tirs avec des forces hostiles) ou introduites dans des situations d’hostilités imminentes. Une fois qu’un tel rapport est soumis au Congrès, une horloge de 60 jours commence à tourner. À la fin du compte à rebours, les forces américaines doivent se retirer des hostilités, sauf si le Congrès a spécifiquement autorisé leurs actions.
UN CHAMP DE BATAILLE COMPLEXE
Lorsque la guerre civile syrienne a éclaté, en 2011, les États-Unis ont condamné les atrocités commises par le président syrien Bachar el-Assad, mais se sont abstenus d’intervenir militairement directement dans le conflit. Mais une fois qu’ISIS a lancé une campagne de massacre, de viol et d’asservissement contre les Yazidis en Irak et a menacé le personnel américain et le gouvernement irakien en septembre 2014, l’administration Obama a ordonné des frappes aériennes contre le groupe, d’abord en Irak, puis en Syrie. Un an plus tard, le président Barack Obama a envoyé des troupes terrestres dans le pays pour aider (dans un rôle ostensiblement non combattant) les combattants locaux à combattre ISIS. L’Iran et la Russie avaient déjà pris le parti du gouvernement syrien dans la guerre civile, en fournissant un soutien militaire sous forme de combattants, d’équipements et de frappes aériennes.
Lorsque les États-Unis ont lancé des opérations militaires en Syrie, leurs justifications juridiques nationales et internationales étaient liées à l’idée que ces activités servaient une mission antiterroriste. Sur le plan du droit interne, l’administration Obama a adopté la théorie selon laquelle le Congrès avait déjà autorisé le recours à la force contre Al-Qaïda, mais aussi contre ISIS en Syrie. Selon cette interprétation, l’AUMF de 2001 autorisait les opérations militaires américaines contre ISIS en raison des liens entre Abou Mouss’ab al-Zarqaoui (le fondateur de l’organisation prédécesseur d’ISIS, al-Qaïda en Irak) et Oussama ben Laden – même si ISIS s’était publiquement séparé d’al-Qaïda. Selon cette théorie, l’administration Obama n’avait pas besoin que le Congrès déclare la guerre en 2014 contre ISIS, car elle l’avait déjà fait en 2001, même si le groupe n’existait pas à l’époque.
Pour se couvrir en matière de droit international, les États-Unis ont envoyé une lettre au titre de l’article 51 au Conseil de sécurité de l’ONU, affirmant qu’ils agissaient contre ISIS en Syrie en état de légitime défense – au nom de l’Irak et d’eux-mêmes. Les États-Unis ont fait valoir qu’il était nécessaire de recourir à la force en Syrie sans le consentement du gouvernement syrien, parce que la Syrie ne pouvait ou ne voulait pas contrer la menace posée par ISIS et Al-Qaïda. Des variantes de cette théorie avaient été invoquées pendant des siècles par des pays recourant à la force contre des acteurs non étatiques, et d’autres membres de la coalition anti-ISIS, comme le Royaume-Uni et l’Allemagne, s’y sont également appuyés pour les opérations en Syrie. Bien que d’autres pays, comme la Russie et l’Iran, aient adhéré à la théorie de » l’incapacité ou de la réticence » dans différents contextes, elle reste contestée par certains pays, comme le Mexique.
À leur arrivée en Syrie, les forces américaines ont rapidement commencé à échanger des tirs avec des groupes autres qu’ISIS et al-Qaïda. En septembre 2016, les États-Unis et les partenaires de la coalition ont lancé une série de frappes aériennes sur les forces gouvernementales syriennes dans la province de Deir ez-Zor, les prenant pour des combattants d’ISIS. Les hostilités entre les forces américaines et syriennes se sont intensifiées pendant l’administration du président Donald Trump, une grande partie des combats se concentrant autour de la base militaire que les États-Unis avaient installée à al-Tanf, dans le sud-est de la Syrie. Bien que la présence des troupes américaines sur place ait été établie dans le cadre de la mission de lutte contre ISIS, des responsables américains tels que John Bolton, conseiller à la sécurité nationale de Trump, l’ont considérée comme visant principalement à contrer l’Iran. En mai et juin 2017, l’armée américaine a combattu à plusieurs reprises les combattants soutenant le gouvernement syrien, menant des frappes aériennes contre les forces terrestres et abattant deux drones.
Plus au nord, en juin 2017, des pilotes de la marine américaine ont abattu un jet syrien qui avait attaqué les Forces démocratiques syriennes, la milice en grande partie kurde soutenue par les États-Unis. En février suivant, l’armée américaine a livré une bataille de quatre heures avec les forces pro-Assad après que celles-ci eurent attaqué les troupes américaines et les FDS dans un petit avant-poste de l’est de la Syrie. Les forces américaines ont tué des centaines de troupes ennemies dans la bataille, dont beaucoup étaient des mercenaires russes.
En décembre 2019, les avions de guerre américains ont frappé le Kataib Hezbollah, un groupe paramilitaire chiite, à la fois en Irak et en Syrie, en réponse aux tirs de roquettes effectués par des groupes soutenus par l’Iran contre les troupes américaines en Irak. Dans le cadre de cette série d’hostilités, les États-Unis ont assassiné le général Qasem Soleimani, commandant de la Force Quds du Corps des gardiens de la révolution islamique d’Iran, et l’Iran a attaqué les troupes américaines en Irak avec des missiles balistiques. En août 2020, des soldats américains ont eu un échange de tirs avec des troupes syriennes à un poste de contrôle, tuant l’un des combattants syriens.
Distincte de ces hostilités en périphérie de la mission de lutte contre ISIS dans l’est de la Syrie, l’administration Trump a également lancé des frappes aériennes contre le gouvernement syrien en 2017 et 2018 en réponse à son utilisation (présumée) d’armes chimiques.
Les combats entre les troupes américaines et les milices soutenues par l’Iran se sont poursuivis sous l’administration du président Joe Biden. En février et juin 2021, en réponse aux attaques contre ses forces en Irak, l’armée américaine a lancé des frappes aériennes contre les milices soutenues par l’Iran en Syrie, le long de la frontière irakienne. En octobre de la même année, les forces américaines à al-Tanf ont été touchées par cinq drones « suicide » qui, selon le New York Times, ont été envoyés en représailles à des frappes israéliennes contre les forces iraniennes en Syrie. Deux mois plus tard, un avion de chasse britannique a abattu un drone qui s’approchait de l’avant-poste d’al-Tanf. Puis, au cours de la première semaine de 2022, les forces américaines dans le nord-est de la Syrie, agissant pour se défendre et défendre leurs partenaires des FDS, ont attaqué des frappes lancées par les forces iraniennes contre des combattants pro-iraniens qui ont riposté. Ces incidents parlent d’eux-mêmes en ce qui concerne le potentiel d’escalade.
Contourner la loi
L’éventail des opérations américaines en Syrie ne correspond pas exactement à la mission de lutte contre ISIS que les États-Unis prétendaient avoir l’autorité de mener lorsqu’ils y ont envoyé leurs premières forces. Afin de s’adapter aux faits gênants du combat américain en Syrie, le pouvoir exécutif a eu recours à une législation créative. Bien que l’administration Obama n’ait pas proposé de théorie juridique pour ses frappes erronées sur les troupes syriennes, les administrations Trump et Biden ont formulé des justifications pour combattre les forces non-ISIS, et ces justifications diffèrent à certains égards.
L’administration Trump a intégré les attaques contre les forces gouvernementales pro-syriennes dans l’AUMF de 2001 par le biais d’une théorie d' »autodéfense auxiliaire ». Selon cette interprétation, les forces américaines et leurs partenaires entreprenaient une mission autorisée par l’AUMF de 2001 (contre al-Qaïda et ISIS), et l’AUMF donnait donc aux forces américaines le droit de se défendre, même contre des groupes non couverts par l’AUMF. En s’appuyant sur l’AUMF de 2001 pour justifier ces frappes, plutôt que sur l’autorité de commandant en chef du président découlant de l’article II de la Constitution, l’administration Trump a contourné la résolution sur les pouvoirs de guerre. Elle a évité de devoir rendre compte de ses actions au Congrès et de déclencher le délai de 60 jours prévu par la résolution pour le retrait.
En droit international, l’administration Trump s’est appuyée sur une théorie similaire d’autodéfense accessoire. S’appuyant sur la revendication sous-jacente d’autodéfense contre ISIS, l’administration a fait valoir dans un rapport au Congrès que « l’usage nécessaire et proportionné de la force dans le cadre de l’autodéfense nationale et collective contre ISIS en Syrie comprend des mesures visant à défendre les forces des États-Unis, de la Coalition et des partenaires soutenus par les États-Unis lorsqu’ils sont engagés dans la campagne visant à vaincre ISIS ». En d’autres termes, l’administration a affirmé qu’en agissant en état de légitime défense contre ISIS, elle pouvait se défendre contre tout autre groupe qui pourrait la menacer en cours de route.
Ces théories ne sont pas universellement acceptées, mais même si on les accepte en principe, leur application par l’administration Trump aux combats en Syrie est discutable. Dans la mesure où certains aspects de la mission sous-jacente ne sont pas en fait la lutte contre ISIS, ces raisonnements sont particulièrement ténus. Les déclarations de Trump lui-même suggérant que les troupes américaines se trouvaient dans le nord-est de la Syrie principalement » pour sécuriser le pétrole « , et l’intention apparente de certains responsables de l’ère Trump d’exploiter la présence américaine à al-Tanf dans le cadre d’une stratégie plus large visant à contenir l’Iran, ont encore miné leur crédibilité.
Peut-être pour se prémunir contre de telles déviations, les responsables de l’administration Biden ont souligné que les forces à al-Tanf se sont davantage impliquées dans les activités de contre-ISIS ces derniers mois, alors que la menace d’une reconstitution potentielle d’ISIS a augmenté.
L’administration Biden a invoqué l’autorité constitutionnelle du président pour justifier des actions contre les forces soutenues par l’Iran plutôt que de s’appuyer sur une lecture extensive de l’AUMF de 2001. Elle l’a fait dans le cadre des frappes aériennes américaines contre les milices soutenues par l’Iran en Syrie en février et juin 2021. En notifiant le Congrès de ces frappes en vertu de la résolution sur les pouvoirs de guerre, l’administration a expliqué que le président avait agi pour protéger le personnel américain et dissuader de futures attaques. Bien qu’elle ne se soit pas expliquée, la nouvelle administration semble considérer qu’aucune de ces notifications n’a déclenché le délai de 60 jours prévu par la résolution sur les pouvoirs de guerre pour le retrait des forces américaines des hostilités.
Pourtant, le fait que l’administration n’ait pas envoyé de notifications au Congrès dans les 48 heures concernant l’attaque de drone d’octobre sur al-Tanf et les combats de la première semaine de 2022, alors qu’ils semblent constituer de nouvelles hostilités, soulève la question de savoir si la Maison Blanche ne s’appuie pas sur une interprétation indûment étroite des « hostilités » afin d’éviter de déclencher le délai de 60 jours prévu par la résolution sur les pouvoirs de guerre. Ou peut-être l’administration est-elle revenue à l’AUMF de 2001 comme autorité pour de telles hostilités, comme l’a fait l’administration Trump. Il est possible que l’administration ne soit pas guidée par une théorie ou une interprétation juridique particulière, mais qu’elle choisisse simplement d’utiliser l’autorisation de guerre de 2001 et l’article II de la Constitution comme autorité en Syrie afin de maximiser la flexibilité opérationnelle et d’éviter de s’expliquer.
Alors que le Congrès a sans doute ratifié le conflit contre ISIS par le biais de crédits budgétaires ultérieurs, donnant une permission de facto en finançant le combat, il n’y a pas eu une telle approbation du Congrès de l’élargissement de la guerre contre d’autres ennemis en Syrie. En effet, dans une lettre envoyée à Biden en novembre, un groupe bipartisan de membres de la Chambre des représentants a posé des questions concernant la base juridique des récentes hostilités en Syrie, en particulier celles impliquant des forces non-ISIS. Début janvier, la Maison-Blanche n’avait pas répondu.
REMETTRE LE GÉNIE DANS LA BOUTEILLE
À l’avenir, l’administration Biden et le Congrès doivent travailler ensemble pour mettre un frein aux théories juridiques de la guerre qui contournent les contraintes de la Charte des Nations unies et de la Constitution, car de tels jeux évitent de prendre en compte de manière adéquate les coûts et les avantages d’un conflit et sapent les cadres juridiques destinés à prévenir les décisions de guerre imprudentes. Les interprétations juridiques détournées qui ont permis l’extension des hostilités américaines en Syrie ne doivent pas devenir la norme.
L’administration Biden peut prendre certaines mesures qui empêcheraient au moins ces théories de devenir encore plus expansives. L’administration devrait formuler plus précisément les limites de la théorie de « l’incapacité ou de la réticence », c’est-à-dire le moment où il ne sera plus nécessaire de recourir à la force en Syrie au titre de l’autodéfense en vertu du droit international. Il devrait également exposer plus clairement sa définition des « hostilités » au sens de la résolution sur les pouvoirs de guerre et expliquer pourquoi les récentes attaques contre les forces américaines en Syrie n’y correspondent pas. Et elle devrait le faire de manière responsable, en gardant à l’esprit que cette définition des hostilités pourrait être utilisée par les administrations qui lui succéderont. L’administration devrait également expliquer si elle souscrit à la théorie de l’administration Trump selon laquelle l’AUMF de 2001 fournit une autorité auxiliaire pour combattre d’autres ennemis ne relevant pas de l’AUMF et, le cas échéant, dans quelles circonstances elle s’appuie sur l’AUMF par opposition à l’article II de la Constitution.
Une nouvelle législation est également nécessaire. Il est grand temps que le Congrès réforme l’AUMF de 2001. Pour empêcher les administrations futures d’étendre encore plus la loi, un nouveau projet de loi d’autorisation de guerre devrait spécifier explicitement qui est l’ennemi. Au minimum, la révision de l’AUMF de 2001 aiderait à cautériser la portée actuelle, apparemment illimitée, de la loi en excluant toute revendication d’autorité auxiliaire. Le Congrès devrait également prendre la mesure attendue depuis longtemps de réformer la résolution sur les pouvoirs de guerre afin de créer une définition responsable de ses termes tels que « hostilités » et un modèle pour les futures autorisations de recours à la force, qui tente d’éloigner leurs successeurs du langage trop large utilisé en 2001.
Les précédents expansifs prennent racine à une vitesse regrettable dans le droit de la sécurité nationale. Il existe déjà des preuves que les innovations juridiques provenant de la Syrie ne resteront pas nécessairement en Syrie. L’administration Trump s’est appuyée sur la théorie de l’autodéfense accessoire, qui a été introduite pour la première fois pour justifier les hostilités autour d’al-Tanf et ailleurs dans l’est de la Syrie en 2017 et 2018, pour justifier l’assassinat de Soleimani en 2020 en Irak. Dans ce cas, l’administration a prétendu (avec d’autres théories juridiques) que l’autorisation de la guerre en Irak de 2002, qui reste malheureusement en vigueur longtemps après la disparition de Saddam Hussein, autorisait la frappe de Soleimani, un général iranien, parce qu’il représentait une menace pour les forces américaines en Irak.
Les contraintes juridiques nationales et internationales qui pèsent sur le recours à la force sont conçues pour promouvoir la délibération et garantir que les coûts et les avantages de la guerre sont correctement évalués avant qu’elle ne soit déclenchée. Ce qui se passe en Syrie illustre comment des théories juridiques détournées élaborées par l’exécutif et non remises en cause par le Congrès érodent ces contraintes et augmentent la probabilité d’un futur conflit. Pour rétablir les limites de la guerre, l’administration Biden et ses alliés au Congrès devraient commencer à reconstruire les garde-fous que trop d’administrations ont érodés.
– BRIAN FINUCANE est conseiller principal du programme américain de l’International Crisis Group et chercheur principal non résident du Reiss Center on Law and Security de la NYU School of Law. Au cours des administrations Obama et Trump, il a été conseiller juridique au sein du Bureau du conseiller juridique du Département d’État américain.
Source : https://www.foreignaffairs.com